A Agenda 21 no Brasil

Haroldo Mattos Lemos, 2006

1. Introdução: Agenda 21 Global

A Agenda 21 é um amplo programa de ação, discutido e negociado durante os dois anos que precederam a Conferência das Nações Unidas so br e o Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio 92, realizada em junho de 1992 no Rio de Janeiro. Participaram deste trabalho: técnicos do secretariado da Convenção, sob a orientação do Secretário Geral Maurice Strong, e diplomatas e especialistas nomeados pelos governos e organizações não governamentais. O objetivo deste documento foi o de dar efeito prático aos princípios aprovados durante o Rio 92, que são os princípios norteadores do novo paradigma de desenvolvimento sustentável.

A Agenda 21 (o documento original tinha cerca de 800 páginas) não foi discutida em detalhes e nem aprovada formalmente durante a Rio 92, que apenas tomou conhecimento do documento (“We take note ..). Entretanto, isto não diminui a importância deste documento, aceito tacitamente por todos os governos, para uso voluntário dos países. Embora não tenha força legal, a Agenda 21 contém um roteiro detalhado de ações concretas a serem executadas pelos governos, agências das Nações Unidas, agências de desenvolvimento e setores independentes (como o setor produtivo e as organizações não governamentais), para iniciar o processo de transição na direção do desenvolvimento sustentável.

Baseia-se na premissa de que a humanidade está num momento de definição em sua história: continuar com as políticas atuais significa perpetuar as disparidades econômicas entre os países e dentro dos países, aumentar a po br eza, a fonte, as doenças e o analfabetismo no mundo inteiro, e também continuar com a deterioração dos ecossistemas dos quais dependemos para manter a vida na Terra. É uma proposta de planejamento estratégico participativo, nos níveis local, regional e global.

A Agenda 21 é dividida em quarenta capítulos, distribuídos em quatro seções: Dimensões Sociais e Econômicas, Conservação e Gerenciamento de Recursos para o Desenvolvimento, Fortalecimento do Papel dos Maiores Grupos e Meios de Implantação. Ao todo, o documento apresenta quase mil propostas de atividades para serem desenvolvidas. Trata praticamente de todos os assuntos relacionados com o desenvolvimento sustentável, como a dinâmica demográfica, a crise urbana nos países em desenvolvimento (incluindo habitação, saneamento e poluição urbana), uso da terra, energia e transportes sustentáveis, transferência de tecnologias, produtos químicos, oceanos, padrões de produção e consumo, e necessidade de erradicação da po br eza no mundo.

A Agenda 21 propõe mudar o rumo da humanidade na direção de um melhor padrão de vida para todos, ecossistemas melhor gerenciados e protegidos, e um futuro mais próspero e seguro. É um documento político, que pressupõe a ampla participação da sociedade na tomada das decisões necessárias, bem como a existência de instâncias institucionais que favoreçam sua implementação. É um processo de transformação cultural, de mudança de mentalidades e de comportamentos em direção a uma sociedade com padrões sustentáveis de produção e consumo. Pressupõe que os governos e a sociedade em geral sentem-se à mesa para discutir e diagnosticar os problemas, identificar e entender os conflitos envolvidos, e decidir so bre a melhor forma de resolve-los, para iniciar o caminho na direção da sustentabilidade da biosfera.

2. As Agendas 21 Nacionais

O capítulo 38 da Agenda recomenda que os países criem uma estrutura de coordenação nacional, responsável pela elaboração das Agendas 21 Nacionais em cada país. A metodologia utilizada internacionalmente para a construção das Agendas 21 Nacionais, como não podia deixar de ser, contempla a parceria entre os diferentes níveis do Governo, o setor produtivo e a sociedade civil organizada. Até a Conferência Rio+5, realizada em 1997 no Rio de Janeiro, 65 países já haviam aprovado sua Agenda 21 Nacional.

As Agendas 21 Nacionais têm como objetivo elaborar os parâmetros de uma estratégia para o desenvolvimento sustentável, definindo as prioridades nacionais e viabilizando o uso sustentável dos recursos naturais. Devem levar em consideração as vantagens comparativas daquele país para produzir de forma mais eficiente os bens e serviços para a sociedade, assim como as fragilidades ambientais específicas.

No Brasil, o processo de elaboração da Agenda 21 Nacional sofreu grande atraso, principalmente em virtude das turbulências políticas que o país enfrentou logo após a Rio 92. Além do impeachment do Presidente da República, entre o início de 92 e final de 94, num período de três anos, o Governo Federal teve seis ministros/secretários responsáveis pelo meio ambiente. Em 1994, durante a gestão do Ministro Henrique Brandão Cavalcanti, a Secretaria de Meio Ambiente do Ministério do meio Ambiente preparou e entregou ao Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Representação no Brasil) um projeto para a discussão e aprovação da Agenda 21 Brasileira. Este projeto foi iniciado em 1995, durante a gestão do Ministro Gustavo Krause.

Em fevereiro de 1997, por meio de Decreto Presidencial, foi criada a Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 Nacional - CPDS, vinculada à Câmara de Recursos Naturais da Casa Civil da Presidência da República. A CPDS, que efetivou o processo de elaboração da Agenda 21 Brasileira, é uma comissão paritária, formada por representantes do governo, do setor produtivo e da sociedade civil, sob coordenação do Ministério do Meio Ambiente.

A CPDS definiu como metodologia a ser seguida para elaboração da Agenda, a adoção de seis temas básicos, considerados de prioridade nacional: cidades sustentáveis; agricultura sustentável, gestão de recursos naturais; redução das desigualdades sociais; infra-estrutura e integração regional e ciência & tecnologia para o desenvolvimento sustentável.

Estes seis temas foram desenvolvidos por consórcios contratados por meio de concorrência pública nacional. O trabalho resultou em seis documentos temáticos que serviram de subsídios para elaboração do conteúdo da Agenda 21 Brasileira. Os documentos temáticos foram elaborados com base num processo participativo, que envolveu diversos segmentos da sociedade brasileira: instituições governamentais, o setor empresarial, sindicatos, a área acadêmica, os movimentos sociais e as organizações não governamentais.

O documento final de cada tema foi produzido após a realização de seminários, que contaram com uma ampla participação de atores da sociedade brasileira envolvidos com o tema específico, e apresenta a seguinte estrutura: marco conceitual, diagnóstico dos principais entraves à sustentabilidade do tema, proposição de ações e meios de implementação.

Em junho de 2000 foi lançado o documento “Agenda 21 Brasileira - Bases para Discussão” produzido em duas versões, a primeira baseada nos subsídios sistematizados dos seis documentos temáticos e a segundo oriunda da revisão do documento original produzida pela CPDS.

O objetivo dessa fase do projeto foi de construir os pactos necessários, ampliar as discussões e divulgar o processo da Agenda 21 Brasileira. Foram realizados debates em 26 Estados da Federação (única exceção: Acre), com a parceria dos governos estaduais, através das secretarias de Meio Ambiente, instituições de credito e fomento ao desenvolvimento no país (Banco do Nordeste, SUDENE, SUDAM, Banco da Amazônia, Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil, Banco Regional do Desenvolvimento do Extremo Sul) e da Petro brás. Em seguida, foram realizados cinco seminários, um em cada região do país, envolvendo diferentes realidades e necessidades, enriquecendo as discussões entre os diversos atores envolvidos, sempre buscando os posicionamentos e contribuições que representassem o consenso do grupo. Todos os eventos estaduais quanto os regionais foram coordenados pelo Ministério do Meio Ambiente. Este processo envolveu cerca de 40 mil participantes em todo o país.

Segundo o jornalista Washington Novaes, o fato mais importante deste processo foi a explicitação de conflitos. Por exemplo, durante a discussão so bre agricultura sustentável, foram discutidos os custos embutidos nos nossos modelos agropecuários. Os modelos de monoculturas e de mecanização intensiva, que exigem a remoção da cobertura vegetal, implicam na perda da biodiversidade (que além do mais, exige a maior aplicação de “defensivos agrícolas” para controlar as pragas) e na erosão acelerada do solo. Estima-se que a erosão resulta na perda de um bilhão de toneladas de solo fértil por ano no Brasil. Outro conflito importante foi revelado durante a discussão so bre infra-estrutura e integração regional. Os técnicos da área de energia defendiam a necessidade de ampliação pura e simples da oferta de energia, com a construção de novas usinas hidrelétricas, enquanto os ambientalistas defendiam que a prioridade deveria ser a conservação de energia, para reduzir a necessidade de novos investimentos e dos impactos ambientais associados.

Durante a face de elaboração da Agenda 21 Brasileira, o Governo Federal incorporou o conceito de desenvolvimento sustentável na elaboração de seus programas, como no Plano Plurianual de Aplicação (2000-2003) que tem como objetivo o desenvolvimento sustentável do país. Nas palavras do Secretario José Paulo Silveira, responsável por sua elaboração e execução, além da dimensão econômica, são consideradas no plano de desenvolvimento br asileiro as dimensões política, social e ambiental. A dimensão ambiental deverá contemplar dos projetos com a preservação dos recursos naturais e seu uso sustentável.

No início de 2002, a tempo de ser apresentada na Cúpula Mundial so br e Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas (Johannesburgo, agosto 2002), a Agenda 21 Brasileira foi lançada com dois volumes: Ações Prioritárias e Resultado da Consulta Nacional. O documento final afirma: “A chave do sucesso, entretanto, depende da capacidade coletiva de mobilizar, integrar e dar prioridade a algumas ações seletivas de caráter estratégico que concentrem os esforços e desencadeiem grandes mudanças. É compromisso coletivo, envolvendo os mais diversos atores, inclusive os meios de comunicação, para produzir grandes impactos”.

Apesar disso, a elaboração e o lançamento da Agenda 21 Brasileira recebeu pouca atenção dos nossos meios de comunicação. Contribuiu para isto, certamente, o atraso na sua elaboração e aprovação. A China, por exemplo, aprovou sua Agenda 21 menos de dois anos após a Rio 92, usando vários especialistas internacionais como consultores. Como retorno, foi capaz de apresentar projetos aos órgãos internacionais e recebeu um bom volume de recursos para implanta-los. O lançamento da Agenda 21 Brasileira, poucos meses antes da Cúpula Mundial para o Desenvolvimento Sustentável, em 2002, também contribuiu para a pouca atenção dedicada pelos meios de comunicação.

3. As Agendas Regionais

Alguns Estados br asileiros, entre eles o Rio Grande do Sul, Minas Gerais e Bahia, já lançaram suas Agendas 21. Outros, como o Estado do Rio de Janeiro, iniciaram o processo de elaboração, mas as mudanças nos Governos Estaduais parece ter diluído o interesse na finalização de seus documentos.

O caso do Estado de Minas Gerais é um bom exemplo. Já em 1995 o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado afirmava que os programas e ações do governo deveriam ter como referência básica a questão ambiental, e que a elaboração da Agenda 21 com base nos documentos finais da Eco-92 era uma atividade prioritária. Foi então criada a Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Também em 1995 foi aprovada a Lei 12040, que criou o ICMS Ecológico, incentivando a preservação dos recursos naturais e o saneamento ambiental. Pelo sucesso obtido, este tipo de instrumento econômico vem sendo adotado por um número cada vez maior de estados.  

4. As Agendas 21 Locais

O capítulo 28 da Agenda 21: “Iniciativas das autoridades locais em apoio à Agenda 21” , estabelece as premissas, métodos e princípios para a orientação das autoridades locais na busca do desenvolvimento sustentável.

As Agendas 21 Locais têm importância fundamental na construção do desenvolvimento sustentável, pelo enorme poder de mobilização que as comunidades e os governos locais apresentam. No mundo inteiro, mais de 2.000 cidades já adotaram suas Agendas 21 Locais.

Várias cidades br asileiras, como São Paulo, Belo Horizonte, Campinas, Vitória, Angra dos Reis, Volta Redonda, Santos, Porto Alegre e Curitiba também já elaboraram suas Agendas 21 Locais.

O Ministério do Meio Ambiente – MMA, tem dado apoio técnico e financeiro (pelo Fundo Nacional do Meio Ambiente) à elaboração das Agendas 21 Locais e publicou um documento intitulado “Manual para a Implantação das Agendas 21 Locais”.

Além do MMA, alguns Estados e ONGs têm se destacado no trabalho de apoiar municípios br asileiros na implantação de Agendas 21 Locais. O Comitê Brasileiro do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente - Instituto Brasil PNUMA, em parceria com a Transportadora Brasileira do Gasoduto Bolívia-Brasil - TBG, participou do processo de divulgação dos princípios da Agenda 21 em 115 dos 135 municípios atravessados pelo gasoduto Bolívia-Brasil. O programa, coordenado pelo Prof. Nélio Paes de Barros , incluiu a discussão, com os poderes executivo e legislativo destes municípios, dos princípios do desenvolvimento sustentável, a realização de cursos para professores das redes municipais, reuniões com autoridades locais e com as comunidades. Resultados bastante positivos foram obtidos no despertar da cidadania e do compromisso de cada indivíduo com a coletividade e com o meio ambiente.

Dos municípios visitados, 30 enviaram suas Agendas 21 Locais para aprovação das Câmaras de Vereadores. Foram capacitados 2450 professores na área de educação ambiental, reestruturadas 18 ONGs para atuar mais efetivamente junto às comunidades e criados 309 projetos para melhoria da qualidade de vida da população, além de implantados hortos para produção de mudas nativas em vários municípios.

Para informações so br e Agenda 21 Brasileira e Agendas 21 Locais, consultar o site do Ministério do Meio ambiente: www.mma.gov.br

5. Conclusão

Apesar do tempo perdido inicialmente, o lançamento da Agenda 21 Brasileira em 2002, deveria estimular a implementação das Agendas 21 Regionais e Locais.

De certa forma, o Plano de Implantação de Johannesburgo, aprovado em setem br o de 2002, ao final da Cúpula Mundial para o Desenvolvimento Sustentável, substitui em parte a Agenda 21 Global no cenário internacional. O Plano de Implementação apresenta algumas metas bem definidas, e algumas ainda bem vagas, a maioria para atender os aspectos sociais do desenvolvimento sustentável. Mas os órgãos das Nações Unidas estarão empenhados em monitorar o atendimento destas metas, para demonstrar que a Cúpula de Johannesburgo não foi um fracasso, como disseram a maioria das ONGs e grande parte da mídia.

As questões ambientais são muito dinâmicas, e deveriam ser revistas periodicamente, como a cada dez anos. Por exemplo, quando se realizou a Conferência de Estocolmo, em 1972, as mudanças climáticas e a destruição da camada de ozônio ainda não eram bem conhecidas. A escassez da água e a intoxicação química do planeta pelos poluentes orgânicos persistentes – POPs, não foram tratadas durante a Rio 92 com a ênfase com que são discutidas hoje. Assim, uma das formas de revitalizar a Agenda 21 seria promover uma revisão deste documento, divulgado doze anos atrás, quanto aos seus aspectos econômicos, ambientais e sociais.

 

* Presidente do Instituto Brasil PNUMA (Comitê Brasileiro do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente) desde 1991; Professor de Engenharia Ambiental da Universidade Federal do Rio de Janeiro; Vice Presidente do Comitê Técnico 207 (ISO14000) da Organização Internacional de Normalização – ISO; Superintendente do Comitê Brasileiro de Gestão Ambiental ABNT/CR-38; Vice Presidente do Conselho Empresarial de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Associação Comercial do Rio de Janeiro; Secretário de Meio Ambiente do Ministério do Meio Ambiente de 04/94 a 03/99; Coordenador Brasileiro do Sub-Grupo de Meio Ambiente SGT-6 do MERCOSUL de 05/94 a 03/99; Vice Presidente do Instituto ACQUA 93/94; Secretario de Desenvolvimento Urbano e Regional do Estado do Rio de Janeiro 87 /91; Vice Diretor do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente - PNUMA 82/87; Diretor Geral do Instituto Nacional de Tecnologia - INT 80/82; Presidente da Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente - FEEMA 75/79; Engenheiro Chefe de Coordenação da Cia. Estadual de Águas da Guanabara - CEDAG 65/75.